[DOSSIER SPÉCIAL] ZFE: quels enjeux pour la logistique urbaine ?

Déployées dans les principales métropoles et agglomérations françaises depuis 2019, les zones à faibles émissions (ZFE) sont au cœur de l’actualité ces derniers mois. Où en est-on de leur déploiement ? Quelles difficultés posent leur mise en œuvre ? Quelles évolutions sont à prévoir dans les prochains mois ? Quelles opportunités pour le développement de la cyclo-logistique ? Éléments de réponse.

Chaque année, on estime à 47 000 le nombre de décès prématurés liés aux particules fines et aux particules d’azote émises par les véhicules routiers (chiffres Santé Publique France). Près de 50  % des Français vivent dans une grande agglomération et sont ainsi particulièrement exposés à ces polluants.

Pour répondre à cet enjeu de santé publique, la loi d’orientation des mobilités (LOM) a rendu obligatoire en 2019 l’instauration de zones à faibles émissions (ZFE) dans les secteurs urbains où les valeurs limites de qualité de l’air sont dépassées. Celles-ci visent à limiter la circulation des véhicules les plus polluants dans un périmètre défini, par décision des collectivités concernées. En 2021, la loi Climat et résilience a étendu les ZFE à l’ensemble des agglomérations de plus de 150 000 habitants.

À ce jour, douze métropoles ont mis en place une zone à faibles émissions (ZFE) : Grand Paris, Lyon, Aix-Marseille, Toulouse, Nice, Montpellier, Strasbourg, Grenoble, Rouen, Reims, Saint-Étienne et Clermont-Ferrand.

ZFE : calendrier de mise en oeuvre, seuils et restrictions ?

Afin d’améliorer la qualité de l’air dans les zones concernées, les ZFE s’appuient sur un calendrier de restriction de circulation de véhicules en fonction de leurs émissions polluantes en particules fines et dioxyde d’azote, identifiés par des vignettes Crit’Air apposées sur le pare-brise. En cas de contrôle pour non-respect de la ZFE, l’amende est fixée à 68 euros pour un véhicule léger (moins de 3,5 tonnes) et 135 euros pour un poids lourd.

Classification des vignettes Crit’Air par type de véhicule

Seuils de pollution

Différents niveaux permettent de classer les zones urbaines concernées, en fonction de la concentration en dioxyde d’azote :

Calendrier de déploiement

Pour les collectivités en dépassement des seuils de qualité de l’air (> 40 µg/m3), le calendrier de mise en œuvre des ZFE prévoit des restrictions de circulation progressives :

• Crit’Air 5 en 2023,
• Crit’Air 4 en 2024,
• Crit’Air 3 en 2025.

Adaptation au contexte local

En dehors de ces obligations, les paramètres des zones à faibles émissions sont décidés directement par les collectivités territoriales, afin de s’adapter aux réalités locales : véhicules concernés (automobiles, véhicules utilitaires, poids lourds, etc.), calendrier de restrictions, amplitude horaire, zonage.

Que changent les annonces ministérielles de juillet 2023 ? 

À l’issue d’un comité ministériel le 10 juillet, Christophe Béchu, le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, a publié une communication visant à « préciser les règles applicables » et « tordre le cou à des rumeurs, des “fake news” », qui ont notamment « conduit à ce que [les ZFE] soient parfois perçues comme un facteur d’exclusion, en particulier de nos concitoyens les plus modestes ».

Officiellement, rien ne change. La communication du ministère distingue cependant deux types de territoires, dont les noms seront désormais distincts : les ZFE et les territoires de vigilance. Cette « précision sémantique » vise à distinguer les agglomérations qui respectent les seuils de celles qui les dépassent, et deux niveaux de contraintes associés.

Les ZFE (les agglomérations qui dépassent, de manière régulière, les seuils réglementaires de qualité de l’air) :

• en raison de l’amélioration de la qualité de l’air, les agglomérations concernées par les dépassements de seuil diminuent, année après année. Sur les 12 ZFE actuellement en vigueur, seules 5 restent des ZFE effectives : Paris, Lyon, Marseille, Rouen, Strasbourg ;
• ces cinq métropoles doivent respecter le calendrier législatif de restrictions aboutissant à des restrictions pour les Crit’Air 4 en 2024 puis les Crit’Air 3 en 2025 ;
• Nice, Montpellier, Grenoble, Reims et Saint-Etienne, jusqu’à présent concernées par les obligations du calendrier législatif de restrictions en tant que ZFE, deviennent des territoires de vigilance (lire ci-dessous) car la qualité de l’air s’y est significativement améliorée, leur permettant de repasser sous la barre des 40 µg/m3 pendant au moins trois des cinq dernières années.

Les territoires de vigilance (les agglomérations qui respectent les seuils réglementaires de qualité de l’air) :

• 37 agglomérations sont ainsi considérées comme des territoires de vigilance : Montpellier (ZFE déjà existante) ; Perpignan ; Avignon ; Toulon ; Nîmes ; Nice (ZFE déjà existante) ; Grenoble (ZFE déjà existante) ; Chambéry ; Annecy ; Annemasse ; Dijon ; Clermont-Ferrand (ZFE déjà existante) ; Nancy ; Mulhouse ; Metz ; Reims (ZFE déjà existante) ; Amiens ; Douai-Lens ; Valenciennes ; Béthune ; Dunkerque ; Lille ; Le Havre ; Caen ; Rennes ; Brest ; Le Mans ; Angers ; Nantes ; Tours ; Orléans ; Limoges ; Bordeaux ; Saint-Étienne (ZFE déjà existante) ; Pau ; Bayonne ; et Toulouse (ZFE déjà existante) ;
• pour les agglomérations n’ayant pas encore mis en place de règles (31 agglomérations concernées) : la seule obligation prévue par la loi est la restriction de circulation, avant le 1^er janvier 2025, des voitures immatriculées avant le 31 décembre 1996 (non classés) et/ou des véhicules utilitaires légers immatriculés avant le 30 septembre 1997 (non classés) et/ou des poids lourds immatriculés avant le 30 septembre 2001 ;
• pour les agglomérations dans lesquelles des ZFE existent (6 agglomérations concernées : Montpellier, Nice, Grenoble, Reims, Saint-Étienne et Toulouse) : elles ont toutes au moins mis en place les restrictions minimales prévues par la loi. Elles n’ont donc plus aucune obligation de renforcer leurs restrictions actuelles ;
• la zone urbaine de Saint-Nazaire, initialement concernée par la loi imposant la création d’une ZFE dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants, n’est plus dans l’obligation de mettre en place des restrictions de circulation. En effet, la qualité de l’air de cette aire urbaine s’est améliorée ces cinq dernières années et respecte désormais la valeur recommandée par l’OMS (≤ 10 µg/m3).

Les ZFE : casse-tête pour la logistique en centre-ville

Ces annonces font suite à une actualité mouvementée ces derniers mois autour des ZFE, mobilisant parlementaires, représentants des métropoles et agglomérations ainsi que professionnels de la logistique, préoccupés par les difficultés liés à leur déploiement et à leur extension prochaine à toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants. 

Plusieurs rapports et communications publiés pendant l’été ont ainsi permis à ces différents acteurs de venir souligner les limites actuelles du dispositif et préconiser des ajustements. 

Un rapport sénatorial porté par Philippe Tabarot a été remis en juin 2023. Les métropoles, agglomérations et grandes villes de France, rassemblées au sein de l’association France Urbaine, ont elles aussi fait entendre leur voix en partageant « 25 propositions pour allier transition écologique et justice sociale ». Un Comité technique de liaison des acteurs économiques de la logistique urbaine a également été mis en place pour partager les préoccupations et recommandations des professionnels. La Fédération nationale des transports routiers (FNTR) a aussi pris officiellement position sur le sujet fin juin. 

Au cœur de leurs préoccupations ? L’inadaptation de certains calendriers de déploiement au regard des difficultés à adapter le parc de véhicules ainsi que les difficultés rencontrées face au caractère hétérogène du déploiement des ZFE. 

La mise en œuvre des ZFE étant à la main des collectivités, les règles de circulation, le zonage et les dérogations diffèrent en effet largement d’un territoire à l’autre. Le Comité technique de liaison des acteurs économiques de la logistique urbaine notait ainsi mi-juin que « 250 dérogations réunies dans 29 familles ont d’ores et déjà été déployées dans [les] différentes ZFE déjà engagées, [caractérisées] notamment par leur manque d’harmonisation dans leur libellé et leur définition. » Le rapport sénatorial déposé par Philippe Tabarot souligne également que « la diversité dans la mise en œuvre des ZFE complexifie les déplacements d’une ZFE à l’autre pour les usagers ».  

Les professionnels en première ligne

Le sujet est particulièrement sensible pour les professionnels du transport de marchandises amenés à effectuer des livraisons sur plusieurs ZFE dans un même périmètre. Cette situation rend les déplacements complexes et implique une importante planification. Citée par le rapport sénatorial, la Fédération nationale des transports routiers (FNTR) souligne que ces derniers se retrouvent ainsi dans l’obligation de disposer d’une « flotte mixte de véhicules pour s’adapter aux différentes restrictions prévues, ce qui suppose un effort conséquent d’investissement. Cette situation est d’ailleurs de nature à favoriser les entreprises de taille intermédiaire (ETI) du transport au détriment d’entreprises plus petites ».

La loi n’exige pas des villes qui mettent en place une zone à faibles émissions pour les véhicules utilitaires lourds de restreindre leur accès à ces zones (voir alinéa V de l’article de loi L2213-4-1). Les restrictions imposées par la loi ne s’appliquent en effet qu’aux véhicules légers à quatre roues dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur ou égal à 3,5 tonnes. Cependant, la plupart des ZFE déjà déployées ou en projet incluent des interdictions de circulation étendues aux véhicules lourds.

Certaines villes, comme Rouen, Lyon et Grenoble, ont même choisi de mettre en place des mesures de restriction de circulation pour les véhicules lourds avant de le faire pour les véhicules légers. À Saint-Étienne par exemple, où la ZFE a été mise en œuvre sans obligation légale, les restrictions se limitent aux véhicules lourds et aux véhicules utilitaires légers transportant des marchandises.

Le transport de marchandises au coeur du cyclone

« Concernant la livraison urbaine des colis, la plupart des acteurs nationaux se sont déjà organisés pour être au rendez-vous de l’interdiction des Crit’Air 2 et plus. Une grande partie de leurs sous-traitants restent cependant encore équipés de véhicules utilitaires légers diesel plus ou moins vieillissant et dépassant parfois le Crit’Air 2. Ceci-dit, des solutions techniques existent à l’échelle pour les remplacer bien que les délais d’approvisionnement ne sont pas toujours compatibles avec le calendrier actuel et que l’investissement induit n’est pas toujours compatible avec la surface financière de ces entreprises. Espérons que ces acteurs sauront se tourner vers le vélo-cargo pour les zones complexes à livrer », analyse Amauric Guinard, co-fondateur de SOFUB, la filiale de la FUB qui porte le programme ColisActiv’.

Pour le transport de marchandises hors colis, notamment en compte propre, ce dernier souligne que le sujet s’avère plus complexe : « Ils transportent généralement des charges plus lourdes nécessitant souvent des poids lourds pour lesquels la solution technique existe mais pas à l’échelle. Actuellement, 40 000 poids lourds sont immatriculés chaque année pour un parc de l’ordre de 500 000 poids lourds, dont 98,4% sont au diesel. Par ailleurs, pour le cas du transport en compte propre, habitué à conserver presque deux fois plus longtemps leurs camions que le transport pour compte tiers, cela demande des investissements anticipés qu’ils ne peuvent pas toujours assumer ».

Kim Joyeux, chargée de mission pour le programme InterLUD, qui accompagne les acteurs publics et économiques pour élaborer des chartes de logistique urbaine durable, fait le même constat : « Certains calendriers ZFE vont trop vite pour que les acteurs aient le temps de s’adapter et ne sont pas cohérents avec les avancées technologiques, soit parce que les prix sont trop chers parce qu’on est encore sur du prototype, soit parce que la production reste trop limitée pour permettre de transformer aussi rapidement les flottes, soit parce que le véhicule n’existe pas du tout ».

Le Comité technique de liaison des acteurs économiques de la logistique urbaine souligne ainsi, dans un rapport publié en juin 2023 que, pour la plupart des territoires, « la transition énergétique du secteur […] ne pourra s’opérer que dans la durée (2022 à 2050). Les principaux enjeux dans le verdissement des flottes sont la capacité technique des véhicules (autonomie et charge utile), la disponibilité de l’énergie et les infrastructures d’avitaillement, la disponibilité et les délais de livraison ainsi le prix d’acquisition et les coûts de possession qui posent la question de la capacité d’investissement des entreprises ».

Pour revoir le calendrier et permettre aux professionnels de s’adapter, plusieurs propositions émergent : le Comité technique de liaison des acteurs économiques de la logistique urbaine, la Fédération nationale des transports routiers (FNTR) et France Urbaine appellent de leurs vœux à une autorisation de circulation jusqu’en 2030 pour les véhicules Crit’Air 0, Crit’Air 1 et Crit’Air 2. Le rapport sénatorial sur les ZFE plaide, lui, pour un report à 2030 pour les Crit’Air 3. 

Quelles opportunités pour la cyclo-logistique ?

Face aux difficultés posées par le déploiement des ZFE, la cyclo-logistique s’impose de plus en plus comme un mode de transport complémentaire pour faciliter la logistique urbaine. « Les ZFE accélèrent le développement de la cyclo-logistique. La contrainte lui permet de s’installer. Évidemment, certains professionnels n’ont pas attendu les annonces des ZFE pour se pencher vers cette option. Mais d’autres qui pouvaient avoir des a priori sur le sujet sont contraints de chercher des solutions et de s’y intéresser. Ils se rendent ainsi compte qu’ils ne sont pas obligés de passer à 100% à la cyclo et de changer toute leur flotte mais de la considérer comme faisant partie d’une combinaison de solutions, à adapter en fonction des marchandises et des zones à livrer. C’est notamment une option qui pourrait se développer beaucoup dans l’artisanat et des métiers pour lesquels la livraison n’est pas forcément le métier premier », détaille Kim Joyeux. 

Une étude de l’Université Gustave Eiffel de janvier 2022 souligne ainsi, à partir de l’exemple de la ville de Paris, que 67% des colis peuvent être transportés en vélos cargos de manière compétitive en zone dense. Face à ce que certains peuvent analyser comme un recul sur les ZFE, le potentiel de développement de la cyclo-logistique est-il toujours aussi important ? « Si recul avéré il y avait sur le déploiement des ZFE, il serait encore plus important de soutenir le développement de la cyclo-logistique pour qu’elle devienne une évidence pour tous à l’échelle des enjeux et besoins considérables que représente l’approvisionnement d’une ville. S’il n’y a ni contrainte ni incitation, rien ne se passera. Par ailleurs, rappelons que les métropoles ont la compétence et donc la possibilité d’aller au-delà des mesures imposées aux ZFE si elles le souhaitent.  Favoriser l’émergence d’une solution alternative à l’échelle, c’est faciliter l’acceptation future des restrictions de circulation envisagées pour des centres-villes moins bruyants, plus respirables et moins congestionnés pour tous », plaide Amauric Guinard. 

Nouvelles annonces à venir ?

Si les annonces du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires sont venues clarifier le déploiement futur des ZFE, de nombreuses questions demeurent pour les professionnels de la logistique urbaine amenés à circuler régulièrement dans les ZFE et territoires de vigilance.

Des assouplissements de restrictions de circulation déjà en vigueur dans les ZFE devenues territoires de vigilance sont-ils à attendre ? Les premières réactions d’élus laissent à penser que ces derniers pourraient décider d’adapter leur calendrier. À Clermont-Ferrand, où la ZFE a été mise en œuvre le 1er juillet 2023, soit moins de dix jours avant les annonces du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, des restrictions pour les véhicules classés Crit’Air 5 et 4 étaient planifiées au 1^er janvier 2027. « Il va falloir que nous en discutions avec les élus, on va rouvrir le débat », expliquait Éric Grenet, vice-président de Clermont Auvergne Métropole en charge de la transition énergétique et écologique au quotidien La Montagne dès le lendemain des annonces. 

« L’instabilité réglementaire, quelle qu’en soit la cause, empêche les acteurs économiques de se projeter et donc d’investir. Un recul conforterait la stratégie attentiste de certains acteurs. Dans un secteur particulièrement concurrentiel et dans une période difficile marquée par une baisse de la consommation, les “premiers de cordée” seraient pénalisés. Et, en même temps, le principe de réalité force certains ajustements nécessaires à la continuité de l’approvisionnement des villes, plus particulièrement sur les segments non adressés par la cyclo-logistique. Quoi qu’il en soit, il est important que les restrictions de circulation s’accompagnent de contrôles et de sanctions : sans cela, une distorsion de concurrence pourrait se créer entre les « bons » et les « mauvais » élèves qui favoriserait commercialement les seconds au détriment des premiers.  », analyse Amauric Guinard. 

Afin d’améliorer la lisibilité du dispositif et de faciliter la circulation d’une ZFE à l’autre, la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) est en train d’élaborer un guide-outil à destination des collectivités, formulant des recommandations pour harmoniser le déploiement du dispositif. Missionnée en mars 2023 par la Première ministre Élisabeth Borne pour se rendre dans des villes européennes ayant mis en place des ZFE, Barbara Pompili devrait publier son rapport dans les semaines à venir. À cette occasion, le gouvernement pourrait dévoiler de nouvelles mesures en lien avec les ZFE.

Face au contexte socialement explosif de l’interdiction de circulation des particuliers, il est probable que les futures annonces visent à dissocier le traitement et le calendrier des restrictions de circulation pour le transport de personnes de celles liées au transport de marchandises. 

D’autres évolutions sont également à attendre dans les années à venir : les seuils réglementaires s’appuient en effet sur les chiffres de l’OMS datant de 2005. Ceux-ci ont été revus en 2021 et des discussions sont en cours entre le parlement européen, le conseil de l’Europe et les commissions pour les faire évoluer. Des collectivités restant ainsi aujourd’hui sous le radar pourraient ainsi basculer dans le dispositif des ZFE… 

Pour aller plus loin

L’Abécédaire des ZFE-m : ce guide de l’Union des Entreprises Transport et Logistique de France propose une cartographie des calendriers, périmètres, dérogations, etc. pour les 11 premières métropoles ZFE.

ZFE.green : développé par le programme InTerLUD, ce portail permet de visualiser en temps réel les contraintes de circulations spécifiques à chaque territoire.